分析师 / 杨宇（执业证书编号：S0890515060001）
分析师 / 王震（执业证书编号：S0890517100001）
研究助理 / 范文婧
事件：11月27日，“一行两会”联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕301号，以下简称《指导意见》），明确系统重要性金融机构的定义、范围，规定系统重要性金融机构的评估流程和总体方法，合理认定对金融体系具有系统性影响的金融机构。另外，主要通过两条途径完善系统重要性金融机构监管：一方面，对系统重要性金融机构制定特别监管要求。另一方面，建立系统重要性金融机构特别处置机制，防范“大而不能倒”风险。
1. 系统重要性金融机构的监管进一步完善
完善和加强系统重要性金融机构的监管顺应了内外部金融环境变化的要求。一方面，2008年爆发的金融危机，集中暴露出当时金融监管体系的主要弱点和缺陷，即缺乏对系统性风险的有效防范，对大型复杂金融机构监管不力，“大而不能倒”问题突出，对消费者和投资者保护不足，对规模巨大的场外衍生品市场和影子银行体系缺乏监管等。核心矛盾指向对于具有系统重要性的大型复杂金融机构监管制度不健全。危机后有关国际组织和主要经济体已就系统重要性金融机构监管建立了相关制度安排，在巴塞尔银行监管委员会27个成员国中，目前绝大部分国家已经建立了本国的系统重要性金融机构名单和监管办法。另一方面，近年来，我国金融体系关联度持续上升，同业负债迅速扩张，表外业务快速发展，整个金融体系的复杂性快速增加。部分规模较大、复杂度较高的金融机构因与其他金融机构关联度高而居于金融体系的核心，其经营情况和风险状况关系到金融体系整体的稳健性。尤其一些机构在金融市场上进行高杠杆投资套利，在市场出现震荡时，以强调市场稳定的理由来倒逼监管的事情有可能发生，最终导致更高的杠杆率和潜在风险。因此，完善我国系统重要性金融机构监管制度对于防范系统性风险、强化宏观审慎管理至关重要。
《指导意见》所称系统重要性金融机构包括系统重要性银行业机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构，以及国务院金融稳定发展委员会（以下简称金融委）认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。也就是说，除了常见的银证保等传统金融机构，系统重要性金融机构还可能包括金控集团以及蚂蚁金服、腾讯集团等新兴互联网金融机构。使得系统性金融机构的内涵更丰富，对于风险的防控更全面有效。
值得关注的是，《指导意见》还只是一个宏观政策框架，更多的监管要求和操作细节还需要在未来的实施细则中加以明确。后续需要关注“一行两会”逐步出台的银行业、证券业、保险业系统重要性金融机构的评估方法和附加监管要求。
对于金融机构而言，影响的金融机构数量较为有限。虽然系统重要性金融机构应当满足更为严格的资本、杠杆率等监管要求，因此可能会面临更高的合规成本，但从这些机构在金融体系所处地位来看，理应受到与其系统重要性程度相一致的监管。同时，未来也会根据实际情况，设置合理的监管要求与过渡期安排，避免短期内对金融机构造成冲击。长远看，有助于督促系统重要性金融机构形成合理承担风险、避免盲目扩张的理性企业文化，有利于金融业健康发展和金融市场平稳运行。
系统重要性金融机构的概念是和宏观审慎管理紧密相连的，《指导意见》及后续的系列相关细则是加强宏观审慎管理的内在要求，符合金融监管体制改革的总体方向，有助于填补监管空白，防范系统性金融风险。长远看，《指导意见》有助于督促系统重要性金融机构形成合理承担风险、避免盲目扩张的理性企业文化，有利于金融业健康发展和金融市场平稳运行。
2. 《指导意见》的要点梳理和分析
具体来看，《指导意见》主要涵盖三个方面的内容：一是科学评估，合理认定对金融体系稳健性具有系统性影响的金融机构；二是加强监管，降低系统重要性金融机构发生重大风险的可能性；三是建立特别处置机制，确保系统重要性金融机构发生重大风险时，能够得到安全、快速、有效处置，保障其关键业务和服务不中断。
系统重要性金融机构评估与识别流程
根据《指导意见》，系统性重要金融机构的评估与识别流程分五步走，依次为：1、确定参评机构范围；2、由监管部门通过根据评估指标建立的数据模板收集评估所需数据；3、计算系统重要性得分并形成初始机构名单；4、结合其他定量与定性分析对名单做出调整；5、确定并公布系统重要性金融机构最终名单。
参评机构的划分标准有两个可选指标：一是规模指标，即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；二是数量指标，即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。我们根据第一个规模指标的要求对银行业机构的可能参评范围和数量进行简单估算，选取银行2018年中期的表内资产规模与表外理财规模相加作为近似表内外资产总额，其中国开、农发和进出口行的资产总额数据是根据以往资产增速进行估算所得。将所得银行资产总额由大到小进行排序，合计规模位于2018年中期银行业金融机构总资产规模75%的位置共有21家银行。
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用来计算系统重要性得分的定量评估指标主要衡量系统重要性金融机构经营失败对金融体系和实体经济的潜在影响，分别有二个等级指标：一级指标包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等；二级指标将与各行业密切相关。
时间节点上要注意，该评估与识别流程每年开展一次，参评机构需要在每年6月底之前填写数据模板并提交上一年会计年度数据。而每年8月底之前，系统重要性机构的初始名单等信息将被提交至金融委审议，以确定最终机构名单。
特别监管要求：额外增加“附加资本”和“杠杆率”要求
由于系统重要性金融机构在金融体系中占据重要地位，为降低其发生重大风险的可能性，《指导意见》在附加监管要求、公司治理、风险管理以及信息系统四个方面增加了特别监管要求。这里的特别监管要求是对系统重要性金融机构实施的额外监管措施，不取代适用机构监管部门的日常监管职责。
附加监管要求的考核主要以监管指标的方式进行规范，目前新规中已经明确将对系统重要性金融机构在最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求之外，额外增加“附加资本”和“杠杆率”两个要求，未来视行业发展情况或对高得分组别提出额外的流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。其实对于系统重要性机构的区别化监管要求在之前实施的MPA考核中已有呈现，例如在宏观审慎资本充足率的计算中也将系统性重要银行的附加资本纳入了考量。根据2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》，“国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，由核心一级资本满足。国内系统重要性银行的认定标准另行规定”。
需要注意的是，如果一家金融机构同时被认定为全球系统重要性机构和国内系统重要性机构，原则上适用两者中较高的监管要求。目前工行、农行、中行、建行已被认定为全球系统重要性银行（G-SIBs），平安保险集团也是全球9家全球系统重要性保险机构（G-SIIs）之一。对于四大国有行而言，目前G-SIBs按照系统重要性程度对附加资本的要求在[1%,3.5%]的区间内，对附加杠杆率的要求在[0.5%,1.75%]的区间内，此外还需总损失吸收能力（TLAC）要求，如若未来发布的特别监管要求细则与国际要求不一致，则适用更高的要求。
特别处置机制：发生重大风险时，优先使用自有资产或市场化筹集资金开展自救
如果说特别监管要求是对为了约束系统重要性金融机构的经营行为，特别处置机制就是为了确保其发生重大风险时，能够得到安全、快速、有效的处置，保障其关键业务和服务不中断，同时防范“大而不倒”风险。《指导意见》从危机管理小组、恢复计划、处置计划、可处置性评估、信息报送要求、以及问题机构处置原则几个方面对有效处置机制的框架做出了原则性的规定。
需要关注的是，根据问题机构处置原则，若是系统重要性金融机构发生重大风险，依据恢复和处置计划，在处置资金使用顺序上，首先使用金融机构自有资产或市场化渠道筹集资金开展自救，若上述措施不能化解风险再利用其它资金进行支持和救助。
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