国内PEVC发展的法律环境和监管趋势

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期权匿名问答   2022-1-16 08:47   679   0
来源/首席风控合规官CRCO,作者/Connie wang



中国人民币股权投资市场发展至今不过20年,发展迅速,截至到2021年11月 ,我国VC/PE 14979家,私募基金管理人共24542,占比61%,从产品角度,私募股权投资基金30630只,基金规模10.51万亿元;创业投资基金13939只,基金规模2.26万亿元,合计12.76万亿元。

毋庸置疑,作为多层级资本市场的重要组成部分,VC/PE在支持创新创业、推动供给侧改革、提高直接融资、服务实体经济和居民财富管理方面,都发挥着重要作用。 但盛宴之下,也出现了暴雷、跑路、非法集资和投资P2P等乱象,这些乱现象一方面是前期行业野蛮生长,规模大幅增长,另一方面与我国私募行业监管存在诸多问题不无关系。
一、私募基金行业的多头监管
私募基金包括私募证券投资资金、私募股权投资基金(PE)、创业投资基金(VC)、其它私募投资基金(如早期天使基金)、私募资产配置基金等多个分类。 其中VC/PE是私募基金重要的组成部分,从上文数据可以看出六成私募基金管理人为VC/PE。
根据“首席风控合规官”观察,由于历史遗留问题,我国私募基金行业面临证监会体系和发改委体系交叉监管的问题,其中证监会体系主要是基于基金属性进行监管,发改委体系主要从创业投资角度进行监管。尽管如此,发改委与证监会"两权"分立又有交叉侧重。
2005年,国家发改委就发布《创业投资企业管理暂行办法》,明确对创业投资企业实施备案管理;在2008年国务院对发改委的“三定”方案[1]中,明确了发改委财金司“牵头”推进产业投资基金和创业投资的发展及制度建设。2009年,发改委向国务院递交过一份《股权投资基金管理办法》草案,但遭到证监会方面的强烈反对而搁浅。据悉,当时证监会的主要意见是,股权基金的名字里有基金,规模较大,又以上市为目的,由发改委作为主管部门并不合适
此外,2012年修订《基金法》时候的出现较大分歧。证监会和发改委对是否将VC/PE纳入新《基金法》的范围产生了较大分歧,在新《基金法》一读、二读时,PE入法都顺利通过,但是在三读时,由25家VC/PE机构联合向全国人大常委会“上书”,称股权投资基金于证券投资基金子在投资对象、募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构和风险约束机制方面都完全不同,应“分开立法、分开监管”。
二、监管体系的发展与探索
为进一步明确两部委职责,协调双方关系,中央编办2013 年6月发布了《关于私募股权基金管理职责分工的通知》,证监会负责私募股权基金的监督管理,实行适度监管,保护投资者权益;国家发改委负责组织拟订促进私募股权仅发展的政策措施,会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范;两部门建立协调配合机制,实现信息共享。 2013年6月,修订后的《中华人民共和国证券投资基金法》将私募基金纳入管理范围,但第95条规定"非公开募集的基金财产的证券投资,包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额",不包含非上市的股权,因此这部基金法未能形成一部集创业投资基金、股权投资基金、证券投资基金和其它类型投资基金于一体的法律,具有一定的局限性。
2014年2月,中央编办发布《关于创业投资基金管理职责问题意见的函》,进一步明确证监会负责拟订创业投资基金的监管政策、规范和标准,并组织开展监督检查。也就是说,从2014年正式明确了证监会对VC/PE的主要监管权。
与此同时,证监会在2014年设立了私募部(现已并入市场二部),指导基金业协会开展全口径登记备案工作,并开始对私募股权、创业投资机构、私募证券投资机构及其他私募投资机构在内的整个私募行业实施统一监管。
由此就基本形成了私募基金行业的监管体系,如下图1:



图1 私募基金行业监管体系
2014年8月21日,证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》(下文简称《私募办法》),是私募行业最高级别的专门规范。《私募投资基金监督管理暂行办法》适用于中国境内非公开方式向投资者募集资金设立的投资基金及其管理机构,无论是以股票、期权、债券、期货、期权、基金份额,还是以投资合同约定的其它投资标的为主要投资对象。私募行业监管由此进一步迈上正轨。
2016年被誉为"私募监管元年",中国证券投资基金业协会相继对私募投资基金的登记备案、信息披露、合同指引等加以细化规范,为私募行业的自律管理与备案登记制度的建立打下了坚实的基础。2016年以前,申请私募登记以信息报送为主,对于私募基金登记条件未做过多实质性要求。
三、 监管趋严下,私募行业的发展方向
2017年前私募基金可全牌照经营,一家私募基金管理人既可从事标准化的债券、股票投资,也可做各类非标资产投资。但2017年4月份中基协要求私募基金专业化,对已登记并兼营多种业务类型的私募基金,要求按照规则进行整改,只能选择一类作为展业范围,确定自身机构的类型,并在未来只能备案登记与自身机构类型相符的基金产品。
由于其他类私募牌照获取难度加大且经营范围广阔,较多私募基金选择了其他类私募管理人的资质,进而使得其他类私募基金管理人的数量与产品在5月份后出现大幅的增长。
《资管新规》出台后,2018年10月证监会配套出台了针对证券期货经营机构私募资产管理计划的《证券期货经营机构私募资管管理业务管理办法》及《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定》。
2020年9月11日,证监会对外发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定(征求意见稿)》(以下简称"私募基金新规"),对基金名称、投资者权益保护、禁止性投资 行为等进行了规范,引发市场广泛关注。此次私募基金新规可以理解为2020年3月实施的新《证券法》的配套法律,也可以说是前述一系列文件的基础上,结合我国近些年来私募行业发展的实际情况打下的一个强力"补丁"。
2020年12月30正式发布了《关于加强私募投资基金监管的若干规定》。其内容主要包括规范私募基金管理人名称、经营范围和业务范围,优化集团化私募基金管理人监管,重申细化非公开募集和合格投资者要求,明确私募基金财产投资要求,强化私募基金管理人及从业人员等主体规范要求,明确法律责任和过渡期安排等内容。《关于加强私募投资基金监管的若干规定》核心条款如下:



根据目前最新的趋势观察,下一步,证监会将进一步完善私募基金法律法规体系,夯实加强私募基金监管的制度基础。同时,证监会将加大政策支持力度,统筹加强私募基金监管和促进行业规范可持续发展,进一步发挥私募基金在提高直接融资比重、支持创业创新、服务实体经济和居民财富管理等方面的重要作用。

[1] “三定”是国务院规范性文件,三定主要指定部门职责、定内设机构、定人员编制。
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